Är budgetstöd en bra biståndsform?

Äntligen blev mitt projektarbete ”Biståndskritik och kritik mot biståndskritik” klar igår, en 40-sidig rapport som försöker besvara frågan om bistånd är bra. Här kommer ett litet utdrag för den intresserade:

4.3 ”Budgetstöd går till krig”

Förutom kritik mot allt långsiktigt bistånd som vi sett ovan finns det kritik mot vissa sorters långsiktigt bistånd. Budgetstöd är en form av bistånd när en regering i ett u-land får ekonomiskt stöd i och med extra pengar i budgeten. Detta är något som endast statliga biståndsorgan sysslar med (Sveriges budgetstöd uppgick 2008 till ca en miljard kronor eller 3 % av biståndsbudgeten).[1] Budgetstödet kritiseras bland annat i Sveriges afrikanska krig av journalisten och författaren Bengt Nilsson.

Även om budgetstöd endast utbetalas om mottagarlandet har en plan för fattigdomsbekämpning är det omöjligt att se var de svenska pengarna tar vägen – de förvandlas till lokal valuta så fort de kommer in i statskassan, vilket gör kontrollen oerhört svår.[2] Nilsson pekar också på att i vissa fall får u-länder mer budgetstöd än vad deras fattigdomsbekämpning kostar, t.ex. i Uganda.[3] Däremot har Uganda haft en utgiftspost större än fattigdomsbekämpning: kriget mot Lord’s Resistance Army (LRA), ett krig som inneburit mängder av övergrepp mot mänskliga rättigheter av både LRA och regeringsarmén.[4] En ugandisk parlamentsledamot Nilsson intervjuade bekräftade att budgetstödet finansierar kriget,[5] och ekonomen Paul Collier uppskattar att så mycket som 40 % av militärutgifterna i Afrika bekostas av biståndspengar.[6]

Bengt Nilsson skriver att anledningen till att budgetstöd inte fungerar är att det lider av ett problem som kallas för fungibilitet.[7] Det innebär helt enkelt att om A ger B pengar för projekt X kan B använda sina egna pengar till projekt Y. Eller för att göra det mer konkret: när ett u-land säger att de vill satsa på vägbyggen, och ett i-land ger dem pengar för detta, frigörs pengar i u-landets budget så att de kan spendera dem på något annat, exempelvis krig eller förföljelse mot oppositionella. På så sätt kan biståndsgivare aldrig vara helt säkra på vad deras pengar de facto går till, biståndet kan orsaka skada likaväl som nytta. Och när det gäller korrupta, odemokratiska regimer är fallet ofta skada. Flera biståndskritiker menar att fungibilitet är ett ”jättelikt”[8] problem när det gäller bistånd och borde uppmärksammas mer än det gör.

[…]

5.4 ”Budgetstöd krävs och fungibilitet är harmlöst”

På sin hemsida skriver Sida under rubriken ”Varför tycker Sverige att budgetstöd är bra?” att budgetstödet rätt utformat och med rätt förutsättningar bidrar till demokratisk kontroll då det ökar både regeringens, parlamentets och medborgarnas insyn i politiken, mottagarlandet kan planera budgeten bättre när de vet hur mycket som kommer komma in, mottagarlandet får eget ansvar vilket befolkningen kan utkräva, det blir lägre administrativa kostnader än om Sida själva ska åka ner och bedriva projekt och slutligen bildas en dialog mellan givarnas och mottagarnas regeringar om hur mottagarna ska bekämpa fattigdomen effektivt.[1]

De skriver också att ”[r]iskerna för felanvändning av medlen är inte större för budgetstöd än för andra stödformer. Vi arbetar i fattiga länder vars administration inte alltid fungerar så väl som de borde. Att ge en del av biståndet som budgetstöd gör att vi bidrar till att stärka ländernas system så att samtliga resurser administreras och förvaltas väl, inklusive landets egna resurser (t.ex. skattemedel och tullintäkter).” De medger att risken med budgetstöd ”liksom med annat bistånd” är att pengarna går till fel saker. Därför satsar man på uppföljningar och redovisningar av resultat.[2]

[…]

Ekonomen Kenneth Hermele skriver att fungibilitet är mycket svårt att bevisa i verkligheten då man måste ställa antagna penningflöden mot faktiska[5] och hänvisar till Roger C. Ridells bok Does Foreign Aid Really Work? (Oxford 2007) som sammanfattar kunskapsläget om fungibilitet och kommer fram till att det inte är allmänt eller ständigt förekommande och att det inte är skadligt när det förekommer. Hermele hänvisar även till en svensk studie som säger att fungibilitet finns, men att det varken försämrar eller förbättrar biståndet.[6] Hermele förklarar fungibilitetens harmlöshet med att mottagarnas prioriteringar av vad pengarna ska gå till är lika bra eller dåliga för tillväxten som givarnas.[7] ”Dessutom”, skriver han, ”är det väl inte ett särskilt starkt argument att en diktator hade tänkt satsa mycket på skola och hälsovård innan biståndet kom och befriade honom från den bördan? Ändå lever föreställningen om fungibilitet kvar som en invändning mot bistånd över huvudtaget.”[8] Stefan Helgesson skriver likaså i en recension av Sveriges afrikanska krig att ”uteblivet bistånd sannolikt hade strukit aidsmediciner men inte vapen från inköpslistan.”[9]

Noter till 4.3:

---

[1] Sida 2009: 13 frågor och svar om svenskt budgetstöd, http://www.sida.se/Svenska/Bistand–utveckling/Detta-ar-svenskt-bistand/Budgetstod/ 100412

[2] Nilsson, Bengt 2008: Sveriges afrikanska krig, Timbro. s. 141

[3] Ibid. s. 184

[4] Ibid. s. 180f.

[5] Ibid. s. 188

[6] Collier, Paul 2008: The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It, Oxford University Press. s. 103

[7] Nilsson 2008 s. 72ff.

[8] Ibid. s. 76

 

Noter till 5.4:

---

[1] Sida 2009

[2] Ibid.

[5] Hermele, Kenneth 2008: Hjälp eller stjälp: Biståndet och tillväxten, Forum Syd

[6] Ibid. s. 86

[7] Ibid.

[8] Ibid. s. 13-14

[9] Helgesson, Stefan 2008: Jan Mosander: ”Pengarna som ­försvann”/Bengt Nilsson: ”Sveriges afrikanska krig”/William Easterly: ”Den vite mannens börda”, Dagens Nyheter 081006, http://www.dn.se/dnbok/bokrecensioner/jan-mosander-pengarna-som-forsvannbengt-nilsson-sveriges-afrikanska-krigwilliam-easterly-den-vite-mannens-borda-1.646122 100421